文 | 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國家經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任 郝宇彪

國家主席習(xí)近平向2025年中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會致賀信時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國將堅(jiān)定不移擴(kuò)大高水平對外開放，積極對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。數(shù)字貿(mào)易是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要引擎，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則是當(dāng)前國際規(guī)則對接的重要領(lǐng)域，是推動數(shù)字貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。數(shù)據(jù)要素流動是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的重要微觀基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則就成為數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的關(guān)鍵構(gòu)成。

數(shù)據(jù)跨境流動在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也深刻影響著一國數(shù)據(jù)與信息安全問題。如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全，是各國構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則與管理體系的核心考量。截至2024年底，全球136個(gè)國家（地區(qū)）、國際組織已經(jīng)發(fā)布了194份涉及數(shù)據(jù)跨境流動的政策文本。自2016年《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》頒布實(shí)施以來，中國制定了一系列有關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則體系，例如《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》等，整體上形成數(shù)據(jù)分類分級管理與跨境流動的頂層設(shè)計(jì)框架。此外，中國是首個(gè)試行世界貿(mào)易組織（WTO）《電子商務(wù)協(xié)定》的國家，該協(xié)定涵蓋數(shù)字便利、數(shù)字開放、數(shù)字信任、數(shù)字包容4大支柱。根據(jù)世界互聯(lián)網(wǎng)大會數(shù)據(jù)工作組發(fā)布的報(bào)告分類，中國的數(shù)據(jù)跨境流動政策總體上屬于審慎彈性型，兼顧數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)保護(hù)，規(guī)則兼容性較高，但受限于高合規(guī)成本與程序復(fù)雜性。

國際社會構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的現(xiàn)狀

國際規(guī)則碎片化，統(tǒng)一框架缺失。全球數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域尚未形成被廣泛接受的統(tǒng)一規(guī)則，各國基于自身利益和價(jià)值理念，形成了多元甚至對立的治理模式。美國奉行“市場本位”，在貿(mào)易協(xié)定中大力推動數(shù)據(jù)自由流動，反對數(shù)據(jù)本地化；歐盟則以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為核心，構(gòu)建起嚴(yán)格的“權(quán)利本位”模式，將個(gè)人隱私保護(hù)置于優(yōu)先地位；眾多發(fā)展中國家則更強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)主權(quán)”，通過本地化存儲等措施維護(hù)國家安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。這種根本性的理念分歧，導(dǎo)致在WTO等多邊框架下難以達(dá)成共識，全球性數(shù)據(jù)流動協(xié)定在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)。

雙邊及小多邊“規(guī)則圈”興起，加劇全球市場割裂。在多邊進(jìn)程受阻的背景下，以美歐為首的發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)而通過雙邊和小多邊協(xié)定構(gòu)建符合自身利益的“規(guī)則圈”。美國將數(shù)據(jù)流動條款深度嵌入《美墨加協(xié)定》《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》等，系統(tǒng)性輸出其“數(shù)據(jù)自由流動”規(guī)則，并限制締約方的數(shù)據(jù)本地化要求。歐盟則憑借其市場吸引力，通過“充分性認(rèn)定”這一核心工具，將日本、韓國等納入其數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)質(zhì)上是將其區(qū)域規(guī)則外部化、全球化。這些由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的規(guī)則體系相互交織，形成了多個(gè)排他性的區(qū)域化治理格局，可能將非參與方置于規(guī)則體系的邊緣。

多邊框架進(jìn)展有限，全球共識任重道遠(yuǎn)。面對碎片化的治理格局，旨在構(gòu)建全球統(tǒng)一框架的多邊努力進(jìn)展緩慢。雖然WTO等傳統(tǒng)機(jī)制持續(xù)推動電子商務(wù)議題談判，但因成員方在發(fā)展水平與監(jiān)管理念上存在根本差異，難以達(dá)成廣泛共識。在此背景下，《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等新型多邊安排試圖為數(shù)字貿(mào)易規(guī)則提供高標(biāo)準(zhǔn)模板，其模塊化設(shè)計(jì)為不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體提供了靈活參與路徑。然而，這類框架的成員范圍仍然有限，尚未能有效彌合發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護(hù)和數(shù)字鴻溝等關(guān)鍵問題上的分歧。

中國在數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則對接方面取得的進(jìn)展與面對的挑戰(zhàn)

目前，中國在數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則對接方面取得了顯著成果。主要體現(xiàn)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試和2024年《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》的出臺。新規(guī)定的實(shí)施標(biāo)志著中國數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化，它對現(xiàn)有數(shù)據(jù)出境制度如安全評估、標(biāo)準(zhǔn)合同和認(rèn)證等進(jìn)行了細(xì)化和銜接，適當(dāng)放寬了數(shù)據(jù)跨境流動條件，例如簡化了低風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的出境流程，降低了企業(yè)合規(guī)負(fù)擔(dān)，平衡了安全與發(fā)展的需求。更重要的是，規(guī)定明確指出，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國家數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度框架下，可以自行制定區(qū)內(nèi)需要納入數(shù)據(jù)出境安全評估、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證管理范圍的數(shù)據(jù)清單。這一舉措賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大的自主權(quán)和靈活性，能夠根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際需求，定制化推動數(shù)據(jù)跨境流動，促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易和國際化合作。截至目前，全國已有8個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，包括上海、廣東、天津等地，出臺了數(shù)據(jù)出境管理清單，為企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供了清晰、可操作的指引，有效減少了數(shù)據(jù)出境的不確定性。這些成果不僅提升了中國數(shù)據(jù)規(guī)則的透明度和效率，還推動了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引了外資投入，為構(gòu)建開放型數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)展現(xiàn)了中國在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域與國際規(guī)則接軌的積極姿態(tài)。

盡管取得了進(jìn)展，中國在數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則對接方面仍面臨挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在微觀機(jī)制構(gòu)建不夠充分。一是數(shù)據(jù)保護(hù)可信任標(biāo)志制度尚未形成。DEPA提倡企業(yè)采用數(shù)據(jù)保護(hù)可信任標(biāo)志，鼓勵各締約方承認(rèn)其他締約方的數(shù)據(jù)保護(hù)可信任標(biāo)志，該措施在為跨境信息傳輸提供便利的同時(shí)，也將提高保護(hù)個(gè)人信息的有效性，是數(shù)據(jù)跨境流動的重要機(jī)制保障。二是數(shù)據(jù)共享機(jī)制有待探索。數(shù)據(jù)監(jiān)管沙盒制度是鼓勵締約方數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在一定安全監(jiān)管空間內(nèi)采取審慎包容的開放態(tài)度，允許企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)共享數(shù)據(jù)，促進(jìn)企業(yè)之間的協(xié)同創(chuàng)新，是數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則方面能夠兼顧發(fā)展與安全的重要制度創(chuàng)新。北京、深圳等地已率先探索和實(shí)踐數(shù)據(jù)監(jiān)管沙盒。三是公共數(shù)據(jù)開放程度相對不足。公共數(shù)據(jù)對于社會發(fā)展與企業(yè)創(chuàng)新具有重要的作用，DEPA明確締約方可以探索擴(kuò)大訪問和使用公開政府?dāng)?shù)據(jù)的方式，從而為企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）創(chuàng)造新的機(jī)會，并要求成員間就政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行合作。

數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則國際對接的路徑

細(xì)化數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)，探索數(shù)據(jù)安全評估社會化服務(wù)體系。完善的數(shù)據(jù)分類分級制度是保障跨境數(shù)據(jù)安全流動的前提。當(dāng)前數(shù)據(jù)分類分級的制度設(shè)計(jì)原則在各地政策設(shè)計(jì)中基本形成共識，即按照行業(yè)分類的數(shù)據(jù)，可分為核心、重要和一般數(shù)據(jù)三級。在制度層面，國家標(biāo)準(zhǔn)委頒布《數(shù)據(jù)安全技術(shù)數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》，工信部頒布《工業(yè)和信息化領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理辦法（試行）》，但總體屬于原則性的指導(dǎo)意見，可操作性還需要提升。北京、上海、天津等少數(shù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已推出數(shù)據(jù)分類清單，對此可考慮借鑒國際上實(shí)施的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)人制度，推動建設(shè)數(shù)據(jù)跨境服務(wù)中心與技術(shù)服務(wù)平臺，探索提供安全治理、監(jiān)測審計(jì)、體系認(rèn)證等全鏈條第三方服務(wù)。對各行業(yè)、各機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的跨境流動情況實(shí)施監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)分類分級制度落實(shí)，保障數(shù)據(jù)安全，維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益。

加快數(shù)據(jù)可信空間創(chuàng)新發(fā)展，擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)開放程度。在國際數(shù)據(jù)流動規(guī)則難以達(dá)成一致性的背景下，數(shù)據(jù)可信任評估成為以新加坡為代表的國家推動數(shù)據(jù)跨境流動的微觀措施。國家數(shù)據(jù)局當(dāng)前已經(jīng)開始推動可信數(shù)據(jù)空間創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)，建議在推動國內(nèi)試點(diǎn)工作的同時(shí)，探索推動粵港澳大灣區(qū)、長三角等部分?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動需求大且數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)技術(shù)發(fā)達(dá)的地區(qū)企業(yè)開展可信數(shù)據(jù)空間國際合作試點(diǎn)。此外，還需加快制定公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的具體措施，推動公共數(shù)據(jù)的社會共享，充分釋放其內(nèi)在價(jià)值。在完善公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則的前提下，重點(diǎn)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制，依托專業(yè)化的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)運(yùn)營與數(shù)據(jù)安全的統(tǒng)一。

推動數(shù)據(jù)跨境雙邊協(xié)商體系，構(gòu)建動態(tài)“國家白名單”制度。雙邊合作成為當(dāng)前許多國家推動數(shù)據(jù)跨境流動的主要選擇。中國也應(yīng)依據(jù)跨境數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)，探索針對不同國家制定不同跨境數(shù)據(jù)管理規(guī)范。在前述兩個(gè)層面不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，中國可以對合作伙伴的數(shù)據(jù)治理能力、數(shù)據(jù)保護(hù)能力、數(shù)據(jù)相關(guān)法律完善程度等進(jìn)行評估，若達(dá)到充分性認(rèn)定，納入數(shù)據(jù)出口“國家白名單”，對名單中國家實(shí)施較為寬松的數(shù)據(jù)流動管理模式，精簡數(shù)據(jù)出境審核流程，提升數(shù)據(jù)的傳輸效率。另外，針對從事?lián)p害中國國家安全行為并且存在重大風(fēng)險(xiǎn)，利用大量敏感個(gè)人數(shù)據(jù)或中國政府相關(guān)數(shù)據(jù)損害中國國家安全的國家，認(rèn)定為“受關(guān)注國家”。針對“受關(guān)注國家”，禁止開展涉及受限的大量敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和政府相關(guān)數(shù)據(jù)的特定數(shù)據(jù)交易，以維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全。

（來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）